以高质效公益诉讼检察履职服务美丽中国建设

吕洪涛

　　生态环境法典（下称“法典”）是贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想的标志性立法。法典总则编规定“人民检察院应当加强生态环境检察工作，强化检察监督”，这是在我国立法上首次明确提出“生态环境检察”概念，并将“强化检察监督”写入法律，赋予检察机关推动生态文明建设的更重责任。生态环境和资源保护领域是检察公益诉讼制度最初确立的法定领域之一，也是目前案件量最大、最成熟的一个领域。法典事关监管职责、法定义务和法律责任，其多个条款对公益诉讼作出规定，对于高质效办好检察公益诉讼案件具有重大影响。各级检察机关公益诉讼检察部门应当把学习贯彻法典作为重要政治任务与业务核心抓手，提升法律适用能力、聚焦重点领域攻坚、深化协同共治机制，切实把法典的制度优势转化为生态环境治理的司法效能，为全面建设美丽中国、推进人与自然和谐共生的现代化贡献公益诉讼检察力量。

准确理解适用法典条文，筑牢高质效办案根基

　　准确适用法律是公益诉讼高质效办案的前提与底线。公益诉讼检察人员应重点掌握法典新增和变化条文，高度重视法典与相关法律的衔接适用，不断提升工作能力水平。

　　吃透涉检察公益诉讼条文，提升办案精准性、规范性。法典对现有法律中的生态环境监督管理职责、行为人承担的义务和责任等都有不同程度的修改，直接影响监督对象确定、行为违法性认定。例如，法典第53条明确规定，设区的市级政府生态环境主管部门设立的派出机构，可以以自己的名义依法实施现场检查、查封、扣押、代履行和行政处罚。据此，作为市生态环境局派出机构的生态环境分局可以作为被监督对象，该类案件原则上应当由被监督行政机关对应的同级检察院立案。法典还修改或新增秸秆禁烧管控、入河排污口管理、土壤污染状况调查、餐饮服务业选址提示、因地制宜推进雨污分流、固体废物综合治理等规定，办案前应及时掌握新变化内容。法典重点理顺公益诉讼制度体系，完善了起诉证据要求等特别规定。例如，法典第1081条规定了公益诉讼的起诉证据，其中第1款第3项“生态环境损害情况”不同于法典草案三审稿的“生态环境受到损害”，为预防性公益诉讼留有解释和适用的制度空间；该条未明确要求提供因果关系证据，第1款第5项用了“其他应当证明的事项”，没有对公益诉讼因果关系的举证责任问题作具体限定。近期，最高人民法院根据法典修改的关于生态环境民事公益诉讼案件、生态环境侵权民事诉讼证据等的司法解释，依然保留了检察机关可提起预防性公益诉讼、可参照适用私益诉讼中因果关系举证责任倒置的相关规定。办案人员应实质把握法典和相关司法解释对于预防性公益诉讼和举证责任的规定，落实法典预防为主、损害担责的基本原则。

　　结合法典“双法源”结构和引致条款，加强与其他相关法律的衔接适用。法典编纂采用适度法典化模式，施行后有20余部法律将与法典同时适用。法典第1239条规定，其他法律对生态保护、绿色低碳发展等生态环境保护相关领域有具体或者进一步规定的，适用其规定。公益诉讼办案中常援引行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件等细化规定，应在上述规范符合法典原则和精神、不与法典其他规定冲突的情况下准确适用。法典第1070条还规定了与民法典的衔接适用关系，即法典对民事责任未作规定的，依照民法典的规定承担责任。检察机关应正确援引民法典关于责任形态、数人侵权、惩罚性赔偿等规定，特别是严格把握惩罚性赔偿的法定要件，参照最高法《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，依法审慎提出惩罚性赔偿诉讼请求。

聚焦办案重点，以生动实践促进法典贯彻实施

　　高质效办案是检察履职的本职本源，也是体现检察机关贯彻实施法典成效的重要方式。公益诉讼检察须紧盯重点领域、关键环节、民生痛点，精准发力、持续攻坚，以实实在在的办案成效彰显法典制度价值。

　　深化检察公益诉讼服务绿色低碳发展监督活动，依法稳妥开展碳排放控制等领域公益诉讼。绿色低碳发展独立成编体现了法典的时代性、前瞻性，具有鲜明的中国特色。公益诉讼检察应及时跟进了解发展改革等有关部门出台或修订的相关具体规定，准确把握“可诉性”基本要素，重点关注绿色低碳发展编中关于废弃物循环利用、清洁生产、绿色消费、碳排放配额等方面的强制性规定，不应对仅有倡导性规定的问题立案，稳妥办理涉碳领域公益诉讼案件。

　　持续加强流域治理检察公益诉讼，助力大江大河和重要湖泊治理。流域治理涉及区域范围广、监管环节复杂、行政职能部门多，是世界性难题。近年来，检察机关通过一体履职、跨区域协作和高科技赋能，办理了一批有影响力的流域生态环境治理公益诉讼案件，得到国内外广泛关注和认可。法典第681条要求“构建重要流域上下游贯通一体的生态环境治理体系”，将党中央决策部署转化为法律规定。检察机关应继续抓实长江经济带水污染防治、珠江流域水污染和矿业污染治理等检察公益诉讼专项监督活动，推进环渤海环境资源保护等专案办理，为法典流域治理条款的落实持续贡献司法智慧。

　　关注人民群众反映集中的生态环境问题，切实增进民生福祉。法典第1条就将保障公众健康和生态环境权益作为立法目的，第4条明确“坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉”，彰显“生态惠民、生态利民、生态为民”的根本立场；在各分编中坚持问题导向，对人民群众关心的“家门口”油烟恶臭、建筑施工噪声污染、光污染、秸秆焚烧等领域防治和治理作出专门规定。公益诉讼检察应围绕黑臭水体、噪声和光污染、餐饮油烟、恶臭异味、养殖污染等问题加大办案力度，不断提升人民群众对美好生活的获得感、幸福感、安全感。同时，在办案中也应准确把握履职边界，让人民群众可感受、能感受、感受到公平正义。例如，秸秆焚烧问题涉及大气环境保护、公共交通安全和农民生产成本的综合考量。法典第245条规定政府应当组织建立健全秸秆收集、贮存、运输、处置和综合利用服务体系；第246条规定政府应当科学精准加强秸秆等焚烧的组织、指导和管理，禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近等区域和规定时段露天焚烧秸秆；第1131条规定对在禁止焚烧的区域和时段露天焚烧秸秆的行为设定的法律后果是责令改正、可处罚款。检察机关应依照法典各项规定，结合焚烧秸秆行为的时空特征、政府监管力度等综合研判是否立案、立案后行政机关是否依法全面履职，让检察履职办案符合生态规律和人民群众对公平正义的基本认知。

深化协同共治，凝聚生态环境保护整体合力

　　法典强化多元主体协同、完善衔接机制和责任追究机制，推动健全生态环境治理体系。应深化落实法典对检察机关和各主体间关系的规定，织密生态环境法治防护网。

　　加强检察公益诉讼与生态环境损害赔偿衔接。根据法典第1073条规定，违反法律规定，污染环境、破坏生态等给国家造成损失的，由地方政府或其指定的部门、机构与责任人进行磋商，要求其承担损害赔偿责任；不进行磋商或者磋商未达成一致且不提起诉讼的，检察机关可以对责任人提起诉讼。该条明确了在生态环境损害赔偿程序后检察机关作为唯一起诉主体的诉讼主体资格。此外，根据法典第1074条规定，污染海洋环境、破坏海洋生态给国家造成损失的，责任人不承担损害赔偿责任且行使海洋生态环境监督管理权的部门不提起诉讼的，检察机关可以依法提起诉讼。

　　保障生态环境保护督察整改落到实处。法典第28条、第29条规定了生态环境保护督察制度；《生态环境保护督察工作条例》第33条规定，对督察发现需要提起公益诉讼的，移送检察机关等有权机关依法处理。应充分发挥检察公益诉讼在生态环境保护督察中的独特作用，依法稳妥开展行政公益诉讼，促进行政机关落实整改责任；积极发挥民事公益诉讼追偿功能，依法追究违法主体生态环境损害责任。

　　健全行政执法与司法协作机制。法典第33条、第1083条等规定对各机关间线索移送、信息共享等机制提出了完善要求。应积极推动行政执法与检察公益诉讼有机衔接，共同完善会商研判、线索移送、调查支持、执行监督等工作机制。针对法典在生态环境监测、循环经济等方面的规定，依法探索与发展改革、工业和信息化、市场监管等部门建立相关协作机制。与法院、相关行政机关依法完善生态环境公益诉讼执行监督机制，共同探索构建生态修复方案制定、监督、验收、评估全流程规范体系，确保生态环境修复落地见效。

　　引导公众有序参与生态环境治理。法典第141条明确国家鼓励、引导公民、法人和其他组织按照依法、有序、自愿、便利的原则，参与生态环境保护。公益诉讼检察应完善生态环境保护社会支持体系，持续深化代表委员建议提案与检察建议衔接转化工作机制；优化“益心为公”志愿者检察云平台，更好发挥广大志愿者在线索发现、专业咨询、观察评估等方面的积极作用；依照民事诉讼法关于公益诉讼支持起诉的规定，结合《人民检察院公益诉讼办案规则》等具体规定，综合公益损害程度、其他适格主体诉讼能力等因素，准确把握支持起诉的必要性和力度，依法规范做好公益诉讼支持起诉工作。

　　（作者分别为最高人民检察院公益诉讼检察厅二级巡视员、检察官助理）